臣對。臣竊以爲治道降而三政之目。分利竇開。而三政之弊滋何者。古昔聖王之制也。治必以立井地正經界爲政之本。而藏兵於農。藏富於民。故田制旣修。則軍旅自足。農民旣富。則積儲自多。言其兵。則環井八家盡。是禦侮之軍。緣畝千耦。莫非折衝之士。而皆自田制中流出矣。問其穀。則三年耕。一年蓄。可備凶荒之憂。千斯倉。萬斯箱。足爲耕斂之助。而只是田賦上贏餘耳。何嘗別立名目。分爲三政也哉。降及後世。聖王已遠。井地旣紊則非徒田制之未善。而軍政也國儲也。亦從以不古焉。魯作兵甲。而春秋譏其益兵。則軍制之壞。自此而始矣魏用李悝。而史記取其平糴。則糴糴之名於是乎出矣。自是之後。兵不歸農。農以養兵。而軍與田分焉。農無餘粟。國有私儲。而田與糴別焉。然則田軍糴之各爲一事。而分爲三政者。蓋自衰世始矣。此臣所謂治道降而三政之目。分者也。且以三政而分言之。田者。王政之所始。而民國之所依。則固可謂天下之大本也。軍者。雖是有國之不可無。而亦是聖人之不得已。則較之田制。固有輕重緩急之分矣。糴者。不過後世權宜之法。而本非聖王經常之道也。權宜於時。則行之可也。有害於民。則廢之亦可也。比之田軍二者。其輕重緩急。尤不可同日而語矣。何可都無差等而均。謂大政耶。至若我國三政。則尤有所未曉者。結負輕田。頗欠簡易。而不如中國頃畝之制。簽軍收布。本非便宜。而大失古人養兵之意穀簿斂散。勢必生奸。而殆近王氏靑苗之法。是何立法之初。已未免一毫之未盡耶。雖然。今日之三政。卽祖宗列聖之所嘗用也。祖宗用之。則有重熙累洽之化。殿下行之。則有民劉國危之憂。聖君賢輔。日講治法於上。而澤未下究。化不外被其故何也。豈三政之宜於古。而不宜於今耶。抑弊源之在於他。而不在於此耶。臣聞事必有所以然之故。弊必有所由起之原。今之三政。可謂百瘼蝟興。衆疪蜂干。而究其所由起之原。則乃好利之習。啓之也。臣請極言。好利之弊。史遷之言曰。利誠亂之始也。管氏之言曰。禮義廉恥。國之四維。四維不張。國乃滅亡。此誠可懼語。而今世士君子。好利之習。日新月盛。不知禮義之爲。何等物。廉恥之爲。那箇事。而惟利是求。惟貨其好。汎濫如洪波。熾張如燎原。分憂百里者。無復龔黃之治。旬宣一路者。莫攬范滂之轡。淸白掃地。饕餮滔天。民有疾苦。如越視秦瘠。民有財産。如鴟攫鳥子。蓋人情如持衡。首輕則尾重。尾輕則首重。無兩重之理。故利重者。義不得不輕。私重者公不得不輕。憂國愛民之心。不得不讓。頭於榮身肥己之私矣。於是乎吏胥之奸。守令容之。守令之贓。監司怒之。弄經國之三政。看作産財之淵。藪壞亂。理民之三政。暗開營私之窟穴。無名非理之供。年增而歲加。橫斂巧取之令。朝出而暮發。監司。豈必盡如此。而如此者常多。守令。豈無不如此。而不如此者常寡頭會箕斂。反有甚於秦令髓椎膚剝。將靡子於周餘。徵租索錢之吏。遍於閭巷。呼寒啼飢之聲。溢於蔀屋。以致生民之毛髮無餘。國家之根本易搖。則此臣所謂利竇開。而三政之弊滋者也。利竇不塞。則豈獨三政之弊爲然。民心由是。而將離。風俗由是而將壞。天理由是而將絶矣。然則今日之矯捄利竇是急。而三政猶可緩也。貪風當先。而三政猶可後也。苟於矯捄之方。不失其緩急之序先後之倫焉。則鐵面御史。比肩於內。環珠太守。接踵於外。而三從之弊雖置。而不問可也。若好利之習不革。而貪墨之風不戢。則雖盡除田賦。都廢軍籍。永蠲還穀。公惠纔施。私奪轉急。而生民之不保。如昨矣。古人曰。治其本者。雖若迂緩。而實易爲力。捄其末者。雖若切至。而實難爲功。豈不信乎。今我主上殿下。仁覆八域。明見萬里。軫念乎三政之爲弊。惕慮乎民國之阽危。咨詢廊廟之不足。策及韋布之賤士。十行天札。一味勤懇。臣式克欽承。仰而贊之曰。大哉王言。一哉王心。殿下之言及此。此誠轉危爲安之一大機也。其將挽回隆古之政。而爲藏兵藏富之制耶。抑將丞正好利之習。而行因時制宜之道耶。三政是殿下之三政。民國是殿下之民。國法堯舜。則可以爲堯舜之三政。法湯武則可以爲湯武之民國。殿下誰禁而不爲乎。臣雖不侫實感斯會。敢不對揚休命之萬一。臣伏讀聖策。自有國之大政。止理民之大柄歟。臣雙擎百拜。有以見殿下。明於治道而急於時務也。臣竊伏念。田軍糴三者。爲國之大政。蓋制民産授民業。而田賦立焉。扞外侮衛內邦。而軍籍設焉。節有餘備凶荒。而還穀儲焉。國有常用。則收是賦而裕之。時有不虞。則按是籍而備之。民有阻飢。則發其穀而賑之。信乎。三政之不可闕一。而輕國理民之道。孰有大於此哉。肆古帝王。莫不以是爲重。而至于我朝。尤有可言者。昔我孝宗大王。量諸路之田。而頒遵守之冊。英宗大王。制均役之法。而減軍布之半。正宗大王。策湖南之士。而問還穀之弊。猗歟盛矣。列聖朝。孜孜於三政。汲汲於捄弊者。如是其至矣。其休明之化郅隆之治。未必不本於斯。而亦足以爲後世法矣。雖然徒守祖宗之法。而不能修擧廢墜。欲法祖宗之治。而不知因時制宜。則政日益弛弊日益滋。而向所謂經國理民之柄。適足爲蠹國病民之具。而已然則三政之弊。如之何其可捄也。其必曰推其本而修明之就。其事而釐革之而已。臣請因聖問。條列以對。唐虞熙皞之治。三代因革之政。卓越乎千古。爲法於萬世。不可尙已。復何議爲。降自秦漢以及唐宋。歷代之制度各殊。三政之得失不同。而遠引博援。固無補於今日之剝膚。則殿下淸問。宜欲畧於古人之陳蹟也。惟我太祖太宗開基於前。聖子神孫。繼統於後。年近五百。治邁三五。庶政畢擧。孰非經國之良法。衆務具張。無非治民之美制。量田旣久。原額或縮。則改量之法。所以設而歲限二十者。恐其久而生弊也。土品不同。肥瘠各異。則土年之分。不可無。而等以六九者。慮其稅之不均也。三南改量。越在於肅廟庚子。則自厥後而不擧歟。年分減法。不行於民。納原數則自其始而已然歟。五衛之制。始廢於壬辰倭寇之後。而正軍之。亦收身布梁淵之建議也。三營之外。亦有摠戎守禦二營。而聖問中不及者。或以收布之。獨在三營歟。收布之後。又有結布游布等議。而聖策中不擧者。或以其議之有所難行歟。或沿或革。事在先朝。誰得誰失。臣可敢議。而但收布一事。臣竊疑之。正軍收布。始於梁淵。而諸軍出布。已自國初。古人有言曰。農出財穀以養兵。兵出性命以衛農。今乃將使出命。而先使出財。以困苦而飢寒之者。是果人情乎。名本不正。臣所未曉。還穀之設。其來久矣。春貸冬還之法。始昉於高氏。里倉義倉之名。迭行於麗朝。而其制未嘗不美。故我朝因而不革。語其始。則備凶荒之良法。而先王省助。罔專厥美矣。言其初。則恤飢餓之妙制。而西京賑貸。庶可比隆矣。孰知法久之後。反作生弊之源哉。什一取耗。雖似有未盡善底意。而凡百應用。實出於不獲已之政。則臣何敢容喙於其間也哉。自古國用無資於糴。而唐以和糴始充他用。宋以諸糴轉爲軍餉。則仍作經費之可援古制者。或指是而言歟。臣未有的見。何敢質言於君父之前乎。臣伏讀聖策。自予非欲廣訪典故。止民國之胥阽于危歟。臣雙擎百拜。有以見殿下之緩於試藝。而急於捄弊也。臣伏見今世之操觚弄墨者。名雖該淹。而不過尋章摘句而已。稱有藝術。而不過雕蟲畵葫而已。雖使日試數萬言。獨對三千字。而有何補於經國之道捄時之務乎。宜殿下之不欲爲是也。嗚呼。殿下以克君克長之德。承惟休惟恤之基。臨御求治。十三年如一日。則是宜庶政咸熙。萬姓於變。而若之何。事不徯志。治未食效。時瘼日致滋蔓。生靈未免塗炭。法久而弊生歟。世降而俗變歟。殿下赫然奮發惕然戒懼。反求於三政之間。求言於八域之內。推原國初三政之爲國爲民。深憂今日三政之爲弊爲痼。披露宸衷引咎。聖躬樂問之誠溫。如求助之心藹然。經界之紊。思所以正之。尺籍之虛。思所以塡之。糴法之壞。思所以蠲之。雖大舜之好察邇。大禹之不自滿。其可以過此哉。臣聞火燃則烟生。水流則土濕。德盛則政理。自然之理也。孰謂以殿下聖明之德。致叔季陵夷之弊哉。臣跧伏草野。雖幸名漏軍籍。而亦一納田賦食還穀之民也。其於三政之弊。耳目稔矣。身心癏矣。昔先正臣李珥疏陳時弊曰。今日之弊詳擧而縷陳。則罄南山之竹。不能盡。臣於三政之弊亦云。而殿下旣擧其槩。臣亦畧陳其弊關內豪右。盡占膏腴。淮上貧民。地無立錐。則經界之紊可想。而都結防結。吏貪孔酷。疊徵再徵。民力斯竭。則田賦之弊於斯極矣。石壕點兵。已多逃亡。新安考籍。將至無丁。則尺籍之虛可知。而黃口入簽。生男非願。白骨橫徵。死者抱寃。則軍籍之弊。莫此甚矣。秋斂春散。盈縮無常。約予豊取。虛實莫詰。則糴法之壞可想。而吏胥萬逋。每徵於民。實穀一粒。不留於倉。則還穀之弊。於是痼矣。合此三政之弊。而交害萬民之命者。比如人之一身。百症交攻。衆祟齊作。一毫一髮。無不受病。嗷嗷赤子。亦復何辜吏苛政紊。殆同水益深。而火益熱矣。甁罄罍已多。壯者散而弱者顚矣。如是而猶復伈伈泄泄坐視不捄。則是豈大易所謂窮則變。變則通之義哉。宜殿下之必以改量査丁蠲還三者。爲矯捄之急務也。雖然。臣之愚陋。妄以爲改量未遽議也。査丁徐可爲也。蠲還不敢望也。何謂改量之未遽議。夫田制廢墜。結額減縮。則孰不知改量之爲急務。而若以已頹之綱。遽行改量之法。則如以刀而割水。遣狼而守肉。汎繩之際。蹊逕層出。遞加之地。孔穴旁通。畢竟利歸於貪官猾吏。害歸於殘獨貧民。烏可乎哉。唐開元中。宇文融爲勸農。判官巡行懸邑。檢責漏田。而民怨益滋。此非可鑑者乎。必也貪墨之風少戢。廉明之人在位。然後改量方可議也。故曰。未遽議也。若人才之不古。財力之難辦。則臣以爲不然矣。程子曰。天生一世人。自足了一世事。此所謂才不借於異代者也。易曰。雲從龍風從虎。自古何嘗有人君至誠求治。而不得人才者乎。但我國取人專用科擧。而科擧之弊。近益乖方。不問才德之高下。而惟視賄賂之多寡。不論學術之淺深。而惟視請托之炎凉。故忘義苟祿之輩進。而抱道求志之士遠焉。殿下誠能恢至公之道。革科擧之弊。抑躁進而擧恬退。禁苞苴而絶干請。且於科擧之外。別求賢良之才。則安知無鞰櫝待價之士。出爲殿下之用者乎。傳曰。有土此有財。殿下旣得其人。使守其土。則一邑之土。自有一邑改量之財矣。四境之土。自有四境改量之財矣。豈可謂辦財之無路乎。何謂査丁之徐可爲。夫軍額多闕。簿牒旣虛。則孰不知査丁之爲急務。而軍布不除。則雖欲新簽。而新簽者。亦必逃竄矣。貪風不革。則縱使査括。而査括者。必開賄路矣。如是則只見弊上加弊。擾中生擾而已。何補於尺籍之虛乎。必也先除軍布。而軍有資生之樂。更擇廉吏。而吏無換弄之弊。然後無逃竄之軍。而有折衝之兵矣。故曰徐可爲也。何謂蠲還之不敢望。還穀之爲國痼病。而莫可醫治者。比之田軍二者。尤有甚焉。殿下誠能廓大公至正之道。推一視如傷之仁。亟下革罷之命。快施蕩滌之典。則死者生。危者安。病者蘇。而天成地平翊日之效。海晏河淸千載之慶。豈不盛哉。豈不休哉。但俗情拘於故常。人心安於姑息。問之外朝。則外朝必曰。備凶荒之還穀。何可蠲也。問之京司。則京司必曰。戒不虞之還穀。何可革也。謀之方伯。方伯必曰。不可詢之守令。守令亦曰。不可殿下果能獨斷淵衷持。而不撓乎。然則臣所謂不敢望者。非敢曰吾君不能。而但恐其沮之者衆也。世必有非常之事。然後有非常之功。三王可四。五帝可六。在此一擧。惟殿下勉之哉。勗之哉。況聖策中旣有立常平之意。則雖蠲還穀而備凶荒。戒不虞之意。顧自如矣。何不可之有。若隋之義倉。古人已云。有弊臣不欲更議也。取耗補用。本非民怨之所在。亦非弊源之所起。而但以堂堂萬乘之國。取區區雀鼠之耗者。名旣不正。尤宜亟罷。若其給代之方。惟在省冗官減浮費。而臣本疎遠其於朝廷之事。實不知何者爲冗官。何事爲浮費。則何敢的指破東補西之策乎。聖策中所及者。臣已畢言之。請就其所不及者。更陳矯捄之方。程子曰。治道亦有從本。而言亦有從事。而言從本而言。惟從格君心之非。正心以正朝廷。正朝廷以正百官。若從事而言不救則已。若須救之。則須變。大變則大益。小變則小益。此言眞今日之急務也。夫三政之矯捄。從本言則其目有四。一曰正聖心以立治本。二曰振紀綱以肅朝廷。三曰選外官以禁貪贓。四曰制吏祿以禁偸竊。從事言。則矯田賦之目有三。一曰議量法。二曰限名田。三曰禁防結。矯軍籍之目。有二。一曰行戶布。二曰充軍額。蠲還穀之目。有二。一曰立常平。二曰議社倉。凡此十一條。皆切於救弊。而缺一不可者也。臣請畢其說一曰。正聖心以立治本者。一國之治亂。係於一人。一人之作聖。係於一心。故孟子三見齊王。而不言事曰。我欲先格其心。又曰政不足與間也。惟大人爲能格君心之非。由此言之。今日之弊。不可他求。而竊恐殿下於正心之功。或有一毫之未盡。而如天地之大。猶有所憾者耶。誠願殿下。勿憂三政之爲弊。惟患一心之未正。操之於燕閒蠖濩之中。察之於公私毫釐之際。表裡交修。動靜如一。以立出治之大本。以求制治之達道。則施措得宜。法令自行。而三政之弊。不矯而自矯矣。朱子曰。天下之事。千變萬化。無一不本於人主之心。伏願殿下澄省焉。二曰振紀綱以肅朝廷者。臣聞紀綱者。國家之命脈也。朝廷者。四方之根本也。紀綱整則朝廷肅而四方化之。紀綱紊則朝廷墮。而萬事脞矣。殿下試觀今日之紀綱。可謂整。而朝廷可謂肅乎。爵賞未必公。而刑罰未必當。則紀綱不可謂盡整矣。賢者未盡擧。而不肖者未盡退。則朝廷不可謂已肅矣。況三政。由朝廷而出。賴紀綱而行者也。不振紀綱。不肅朝廷。而徒欲救三政之弊。則是何異於塞其源而潔其流。潛其形而求其影哉。聖心旣正。紀綱復振。則百僚奉公。衆官稱職。而三政之弊。不待革而自革矣。朱子曰紀綱者。覈功罪。以公賞罰之施。伏願殿下留心焉。三曰。選外官以禁貪贓者。朝廷官僚之近於民者。守令爲最。監司次之近於民者。非人則害於民也。尤切故曰。生民之休戚。係於守令之臧否。守令之臧否。係於監司之黜陟。今之爲監司守令者。徒知瘠民肥己之私。不知憂國奉公之忠。三政之壞亂。大率由此。臣聞國朝金石之典。監司守令。皆由薦而進。而若犯贓汚。竝坐擧主。今則此法縱弛。監司備薦之外。未聞行薦擧之法。竝坐擧主。一款尤所不論。臣愚淺之慮申明。此制不少饒恕。則官防庶幾淸肅。而三政自可無弊矣。董仲舒曰。羣生未遂。萬民未濟者。皆長吏不明。使至於此。惟願殿下留心焉。四曰。制吏祿以禁偸竊者。古者府吏胥徒。皆有常錄。仰食於上。今之吏胥。初無廩餼。生理命脈。都係於三政。上舞弄偸竊而已。故三政之弊。末由救正。蓋彼亦人子。則豈不知廉恥之可尙。偸竊之可醜。而若非偸竊。則難免飢寒。故肆然犯科無所忌憚。此我國之制。有所未盡者也。自今以往。別給其代耕之資。痛絶其偸竊之習。然後三政。可以無弊矣。議者必曰。經用不足。朝士之祿。且宜裁減。況給吏祿乎。臣以爲誤矣。夫所謂給吏祿者。或減。豪富兼倂之田。或損。營邑無名之供。或査。列邑隱沒之結。於斯數者。從宜裁定。則可以轉無用爲有用矣。豈謂減經用爲吏祿乎。東人之言曰。我國必亡於吏胥之手。說者以爲知言。可不制之有術以禁其奸乎。臣所謂從本言者。止於此。而必先行是四條。然後事有統理。政有本領。而從事言者。亦可以行矣。伏願殿下留心焉。所謂議量法者何也。改量之必擇廉明曉事之人。然後可議者。臣已言之。而又必有簡易之。法然後改量可爲也。蓋我國田制。本自難明。土之肥瘠。無形之性也。結之多寡。無形之名也。以無形之名。加諸無形之性。非有別樣方法。何以纖悉周察乎。昔在肅廟朝。兪集一刱爲新制。以量海西三邑之田。始則或有謗議。終則民皆稱便其制。蓋取朱子魚鱗圖張洽推排法。而潤色用之。今若考其制而頒行。則可爲簡易之法。而庶無煩瑣之患矣。所謂限名田者何也。臣謹按。西漢有限田之議。北魏有均田之法者。皆所以抑兼幷均貧富。而我國則田無限節。富無紀極。穎川良田。盡入管氏之陂池。伊州膏腴。都歸李憕之地癖。不納田賦一粒。而坐收太半之稅。不踏壠畝一步。而盡奪農民之利。私租之督急於公稅。家廩之積。富於國儲。使吾民粒粒辛苦之粟。盡消於淫奢無用之費。陸贄所謂一人費百人之資。則百人之食不得不乏。一家傾千家之産。則千家之業不得不空者。宛然如見今日之弊矣。伏願自今以往。畧倣漢魏限田均田之制。減損富田。或補常平之本。或補吏祿之給。則庶可爲捄弊之一端矣。所謂禁防結者何也。吏胥防結。實爲田結之巨弊。始則奸吏富民符同犯科。近則民所不願。吏乃勒執法外加斂。無所不至。久後再徵無所控告。此弊則非改量之所可捄。而乃紀綱之所可急也。自今以往。嚴束吏胥。申明法意。則亦可爲矯捄之一端矣。行此三條。則田之諸弊。自然矯革而無豪富兼幷之患。有公私俱便之效矣。所謂行戶布者何也。臣謹按。英廟朝。諸臣於軍布一事。各有所見。或曰。結布。或曰戶布。或曰游布。或曰口錢。而惟戶結二條。似有古法之可據者。結布者。卽有田則有租之意也。戶布者。卽有戶則有庸之意也。二法固皆可行。而國家之終不擧行。臣未知何故。臣竊聽於閭巷之談。傳聞於搢紳之間。則戶布之不行者。以東國所謂兩班沮之故也。此有一言可辨者。漢司隸校尉之子。尙未免躬戍之勞。則豈可以兩班而持難於戶布乎。自今以往。亟行此法。以除軍布。而或專用戶布。或戶結參半。兩無不可。惟在聖慮之如何。所謂充軍額者何也。戶布旣行。而軍布旣除。則入軍籍者。無出財之苦。有資生之業。而逃竄之弊矯矣。於是遂令郡邑。漸刷閑丁。以充軍額。悉破旅外。以補正軍。而黃口白骨之尙載軍籍者。擧皆抹去。使無寃徵。其或吏胥弄奸。依舊寃徵者。依法論罪。則不出十年。民生可保。軍額可充矣。古人以十年生聚十年敎訓爲富國强兵之要。此言可取以爲法也。行此二條。則軍之諸弊。自然矯革。居則有藏兵之意。出則有禦侮之勇矣。伏願殿下留心焉。所謂立常平者何也。臣謹按國典。亦令京外置常平倉。而不曾擧行。臣未知何故。古人有言曰。莫善於常平。莫不善於靑苗。今之還。上與靑苗。異名同實。但彼以錢而此以穀耳。若變其莫不善之法。以爲莫善之制。則豈不妙哉。自今以往。亟命列邑。皆置常平。而總計郡邑之大小。還穀之多寡。平均分排。然後轉還穀爲常平。依漢法爲糴糶。則旣有蠲還穀之實。又有備凶荒之道。可謂一擧而兩全矣。便宜之道。莫過於此也。所謂議社倉者何也。臣謹按。朱子於建寧府立社倉。行之十四年。一鄕賴之。萬民便之。因以其制獻于孝宗。請推廣行之。則其制之美可知矣。我國糴法。始亦倣行社倉。而一變則失其制矣。自今更命守令。勸諭鄕人。設行社倉。而只令當社人士。公共主幹。勿與官司。則庶可爲常平之一助矣。行此二法。則還弊永革。儲蓄自廣。可以爲軍國之需。可以足公私之用矣。伏願殿下留心焉。臣伏讀聖策。自予以寡德。止予將觀覽焉。臣雙擎百拜。有以見殿下遹追先志。而且開言路也。惟天惟祖宗。卑殿下以東國疆土付。殿下以東國臣民肆。我殿下以聰明有臨之姿。承艱大無疆之緖。念負荷之至重。知爲君之不易。黃道日昃。玉食不遑。而勤勤乎民憂。金宮夜永。丙枕不安。而勉勉於國政。有君如此。臣復何憂。臣衷情自激噤不能已。旣以正心之說仰獻于前。請以立志之說。申告于終。志者。心之所之也。志苟不立。則雖欲正心。如屋之無柱。不能自立。雖欲出治。如舟之無柁。莫知所向。伏願殿下奮發大有爲之志。必務日可見之實修己。當以窮理盡性爲志。而必務規圓矩方繩直準平。以盡表率之道爲政。當以道德齊禮爲志。而必務愛民施仁育才正俗。以盡立敎之方。此志旣定。日新聖德不爲功利雜覇之術所遷動。不爲流俗守常之說所移奪。則君子有所恃。而興起於爲善。小人有所懼。而沮止其爲惡。風行草偃之化。庶幾於於變之治矣。夫何屑屑以三政之多弊矯捄之無策爲慮也。嗚呼。草莽之臣。雖鄙鈍窽啓矇無知識。而堯舜君臣不可謂非其志也。敢冒萬死。以竭一得臣謹對。